Pessoa e função
Há uma fronteira invisível que atravessa milhões de pessoas todos os dias.
Pela manhã, alguém sai de casa como cidadão.
Tem suas opiniões. Suas preferências. Suas convicções. Seu bom senso. Suas experiências. Pode discordar de uma regra, considerar determinado procedimento absurdo, acreditar que determinada solução seria melhor.
É uma pessoa livre.
Algumas horas depois, essa mesma pessoa senta-se diante de uma mesa de uma prefeitura, de uma repartição pública, de uma agência reguladora, de um órgão fiscalizador, de uma escola, de um hospital ou de qualquer outra estrutura do Estado.
A pessoa continua sendo a mesma.
Mas sua função mudou completamente o espaço dentro do qual sua vontade pode agir.
Essa talvez seja uma das distinções mais importantes — e menos percebidas — de uma sociedade organizada.
A pessoa não desaparece
Seria absurdo imaginar que alguém deixa sua personalidade na porta da repartição pública.
O funcionário continua pensando.
Continua interpretando.
Continua utilizando experiência e conhecimento.
Pode e deve ter iniciativa dentro das atribuições de seu cargo. Em muitas situações, inclusive, a própria norma lhe concede discricionariedade para decidir entre alternativas legítimas.
Portanto, a questão não é eliminar a pessoa.
A questão é compreender quando termina a vontade da pessoa e começa o exercício da função.
Porque são coisas diferentes.
Duas perguntas aparentemente semelhantes
Na vida particular, diante de algo novo, posso perguntar:
“Existe alguma lei que me proíba de fazer isso?”
Se não existe proibição e não estou violando direitos de terceiros ou outras normas, existe, em princípio, um espaço de liberdade.
Mas quando estou exercendo poder público, a pergunta muda:
“De onde vem a competência que me permite fazer isso?”
Parece uma diferença pequena.
Não é.
Entre essas duas perguntas existe boa parte da arquitetura de uma sociedade livre.
O cidadão possui um espaço de liberdade que o Estado precisa respeitar.
O agente público possui um espaço de poder que precisa ser justificado.
O poder não pertence à pessoa
Talvez seja aqui que esteja a questão fundamental.
Quando um fiscal entra em uma empresa, ele não possui pessoalmente o poder de fiscalizar.
Quando uma autoridade concede uma licença, aquele poder não lhe pertence.
Quando um servidor exige determinado documento, a autoridade para fazer aquela exigência não nasceu de sua inteligência, experiência, cargo social ou boa intenção.
O poder pertence à função.
A pessoa apenas o exerce temporariamente.
E, justamente porque o poder não lhe pertence, ela não pode ampliá-lo por vontade própria.
Essa distinção é importante porque a atuação do agente público produz consequências que a atuação de uma pessoa comum normalmente não produz.
Uma pessoa pode dizer:
“Eu acho que você deveria apresentar mais um documento.”
Podemos concordar ou discordar.
Mas quando alguém investido de autoridade pública diz:
“Para autorizar seu pedido, eu exijo mais este documento”,
a frase mudou de natureza.
Agora existe poder estatal por trás das palavras.
Por isso surge uma pergunta perfeitamente legítima:
Qual é o fundamento dessa exigência?
A cadeira muda o peso das palavras
Talvez possamos representar tudo isso através de uma cadeira.
Enquanto João está tomando café com seus amigos, João pode dizer:
“Na minha opinião, ninguém deveria construir uma casa desse jeito.”
É apenas João manifestando sua opinião.
Mas amanhã João está sentado na repartição responsável pela aprovação de construções.
Um cidadão apresenta um projeto perfeitamente regular.
João olha para ele e diz:
“Eu não aprovo construções desse jeito.”
Temos agora um problema completamente diferente.
A frase pode ser exatamente a mesma.
A pessoa é exatamente a mesma.
O que mudou foi a cadeira.
Porque naquela cadeira a opinião de João pode impedir outra pessoa de exercer um direito.
Por isso, quanto maior o poder da cadeira, menores devem ser os espaços para a vontade pessoal interferir na decisão pública.
A perigosa transformação do “eu penso” em “o Estado exige”
Existe uma transformação que merece nossa atenção.
“Eu acho melhor assim.”
pode transformar-se em:
“Aqui fazemos assim.”
Depois:
“O procedimento é assim.”
E finalmente:
“Você é obrigado a fazer assim.”
É nesse caminho que uma preferência pessoal pode acabar vestida de autoridade pública.
Não necessariamente por corrupção.
Não necessariamente por má-fé.
Às vezes por hábito.
Às vezes por tradição administrativa.
Às vezes por excesso de zelo.
Às vezes pela sincera convicção de que aquela seria a melhor solução.
Mas existe uma pergunta que precisa sobreviver a todas essas boas intenções:
“Qual é o fundamento jurídico para o Estado exigir isso do cidadão?”
Boa intenção não cria competência.
Experiência não cria competência.
Hierarquia não cria competência.
Costume interno, por si só, não cria poder sobre o cidadão.
E a frase “sempre fizemos assim” talvez seja justamente uma das que mais mereçam a pergunta seguinte:
“Mas por que fazemos assim?”
Isso não transforma o servidor em uma máquina
Há também um perigo no sentido contrário.
Defender os limites da função pública não significa desejar uma Administração formada por pessoas incapazes de pensar.
Seria impossível administrar uma sociedade complexa dessa maneira.
Existem decisões discricionárias. Existem situações novas. Existem interpretações. Existem escolhas administrativas legítimas.
A discricionariedade, porém, não significa:
“Faça aquilo que quiser.”
Significa algo muito diferente:
“Dentro deste espaço que o Direito lhe concedeu, escolha justificadamente uma das alternativas juridicamente possíveis para atender à finalidade pública.”
É liberdade funcional, não liberdade pessoal.
Essa diferença é enorme.
Talvez existam três personagens
Podemos então enxergar três figuras diferentes.
Existe a pessoa.
Existe o cidadão.
E existe o agente público.
A pessoa possui consciência, valores, opiniões e experiências.
O cidadão possui direitos, deveres e liberdades.
O agente público recebe competências e responsabilidades para exercer determinada parcela do poder estatal.
Eles habitam o mesmo indivíduo.
Mas não possuem o mesmo espaço de atuação.
O problema começa quando essas fronteiras desaparecem.
Quando a opinião da pessoa se apresenta como decisão do Estado.
Quando uma preferência pessoal se transforma em exigência administrativa.
Quando autoridade funcional passa a ser percebida como autoridade pessoal.
Ou, no extremo oposto, quando alguém acredita que possuir um cargo público lhe concede uma espécie de superioridade sobre o cidadão.
Não concede.
Cargo não transforma uma pessoa em autoridade sobre outra pessoa.
O cargo concede competências específicas para determinadas finalidades.
Nada além delas.
A fronteira também protege o funcionário público
Há ainda um aspecto pouco lembrado.
Esses limites não existem apenas para proteger o cidadão do Estado.
Eles também protegem o servidor.
Quando suas competências estão claras, ele não precisa decidir segundo pressões pessoais, políticas ou circunstanciais.
Pode simplesmente responder:
“Não sou eu quem pode decidir isso.”
Ou:
“A norma determina este procedimento.”
Ou ainda:
“Dentro da minha competência, posso escolher entre estas alternativas.”
A fronteira que limita seu poder também delimita sua responsabilidade.
Por isso, legalidade não deveria ser entendida apenas como uma coleira colocada no funcionário público.
É também uma proteção institucional para que a pessoa que exerce aquela função não precise carregar pessoalmente o peso do poder que pertence ao Estado.
O momento de levantar da cadeira
E existe finalmente um detalhe fascinante.
Às cinco da tarde, João fecha o computador.
Levanta-se daquela cadeira.
Sai da repartição.
Encontra amigos.
Vai ao supermercado.
Volta para casa.
Continua sendo cidadão.
Mas aquela parcela de poder ficou para trás.
Amanhã outra pessoa poderá sentar-se naquela mesma cadeira e exercer exatamente aquelas competências.
Isso demonstra algo essencial:
o poder nunca pertenceu a João.
Pertencia à função.
João apenas recebeu, durante determinado período e sob determinadas regras, autorização para exercê-lo.
Talvez essa consciência seja necessária dos dois lados do balcão.
Quem exerce função pública precisa saber onde termina a pessoa e começa a função.
E quem está diante do poder público precisa conhecer a mesma fronteira.
Porque diante de uma exigência estatal existe uma pergunta simples, legítima e profundamente democrática:
“Essa é a sua opinião ou essa é uma exigência da função que o senhor exerce?”
Se for uma exigência da função, podemos fazer a segunda pergunta:
“Qual é o fundamento dela?”
Não se trata de desafiar a autoridade.
Trata-se justamente de reconhecer a única autoridade que deve permanecer quando as pessoas mudam:
a autoridade do Direito.
